Beata Janowczyk – Rządowe Centrum Bezpieczeństwa

Z roku na rok obserwujemy wzrost częstotliwości występowania ekstremalnych zjawisk pogodowych. Każdego roku kilkadziesiąt tysięcy osób na świecie umiera wskutek katastrof. Ramowy program działań z Sendai na lata 2015-2030 w sprawie ograniczenia ryzyka katastrof został przyjęty podczas Trzeciej Światowej Konferencji ONZ, która odbyła się w 2015 r. w Sendai w Japonii. Program jest odpowiedzią na coraz częściej występujące i przynoszące coraz większe straty klęski żywiołowe i katastrofy, zarówno naturalne, jak i związane z działalnością człowieka. Głównym jego celem jest znaczące ograniczenie liczby ofiar śmiertelnych oraz zminimalizowanie wpływu katastrof na ciągłość podstawowych procesów realizowanych przez państwo, w tym kluczowych usług zapewniających ochronę życia i zdrowia obywateli oraz funkcjonowanie administracji i gospodarki. Unia Europejska odegrała wiodącą rolę w negocjacjach dotyczących przygotowania Programu działań z Sendai, a wiele jego zaleceń opiera się na istniejących politykach i programach UE w zakresie zarządzania ryzykiem. Ponadto Komisja Europejska opracowała w 2016 r. Plan działania na rzecz realizacji Ramowego programu z Sendai na lata 2015-2030 w sprawie ograniczania ryzyka katastrof, który ma przyczynić się do wdrożenia przez państwa członkowskie postanowień Programu.

Według danych Organizacji Narodów Zjednoczonych, do katastrof powodujących w ostatnich latach największe straty należą: powodzie, susze, silne burze, huragany oraz wielkoobszarowe pożary lasów. Najdobitniej potwierdzają to dane ekonomiczne. W latach 1998-2017 kraje dotknięte klęskami odnotowały straty finansowe w wysokości 3 tys. miliardów dolarów, co stanowi 150 proc. więcej w porównaniu do poprzedniego 20-lecia. Jeśli chodzi o Unię Europejską, ze środków Funduszu Solidarności w latach 2009-2018 udzielono pomocy dla 24 państw o wartości 5,5 mld Euro.

Wskazane powyżej trendy doprowadziły do zmiany nie tylko w sposobie myślenia, ale również w podejściu do przeciwdziałania klęskom żywiołowym i katastrofom. Zrozumienie ryzyka związanego z katastrofami jest pierwszym priorytetem Programu działań z Sendai. Zaczynamy dążyć do tego aby z jednej strony minimalizować prawdopodobieństwo zdarzeń, zaś z drugiej ograniczać ich skutki. Koncepcja ta, oparta na zarządzaniu ryzykiem wystąpienia katastrof, jest drugim priorytetem Programu. Wpisuje się także w politykę Unii Europejskiej i Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności[1], który nałożył na państwa członkowskie obowiązek osiągnięcia w 2020 r. pełnej zdolności zarządzania ryzykiem. Jest to proces rozpoczynający się od oceny ryzyka, poprzez planowanie zarządzania nim w celu zapobiegania wystąpieniu zagrożenia, a następnie skutecznego przygotowania się do reagowania w przypadku zaistnienia sytuacji kryzysowych. W tym celu konieczne jest opracowanie planów zarządzania ryzykiem, powiązanych ze strategiami adaptacji do zmian klimatu. Ocena ryzyka wystąpienia katastrof musi opierać się na scenariuszach zmian klimatu.

Warunkiem spełnienia tych wymagań będzie przesłanie do końca roku do Komisji Europejskiej Streszczenia istotnych elementów krajowej oceny zdolności zarządzania ryzykiem. Jest to także wymóg kolejnej perspektywy finansowej Unii Europejskiej na lata 2021-2027, a więc realizacja tego zadania będzie miała bezpośrednie przełożenie na pozyskiwanie środków finansowych w ramach polityki spójności.

Kolejnym wyzwaniem, które stoi przed Polską, jest zmiana w obszarze inwestowania w zarządzanie ryzykiem związane z katastrofami. Jednym z priorytetów Programu działań z Sendai jest właśnie wzmocnienie wysiłków na rzecz budowania odporności państwa poprzez inwestycje, także w obszarze sektora prywatnego, w szczególności infrastruktury krytycznej. Oczywiste jest, że bardziej opłaca się budować infrastrukturę odporną na katastrofy niż modernizować konstrukcje niespełniające warunków bezpieczeństwa.

Według Biura Narodów Zjednoczonych ds. Ograniczenia Ryzyka Katastrof, problemem w skali światowej jest to, że na usuwanie skutków katastrof wydajemy cztery razy więcej niż na zapobieganie. Ideą Programu działań z Sendai jest m.in. zestawienie strat spowodowanych katastrofami. Dzięki temu będziemy posiadać wiedzę, która pomoże nam podjąć decyzję, które obszary wymagają zwiększonych nakładów finansowych na ograniczenie ryzyka. Kolejnym celem Programu działań z Sendai jest znaczne zwiększenie dostępu do systemów wczesnego ostrzegania.

Rządowe Centrum Bezpieczeństwa pełni funkcję krajowego punktu kontaktowego dla Organizacji Narodów Zjednoczonych ds. wdrażania postanowień Programu działań z Sendai. Jednym z przedsięwzięć wpisanych w te działania jest stworzenie platformy wymiany informacji o krajowych i międzynarodowych inicjatywach podejmowanych na rzecz ograniczania ryzyka katastrof. W platformie uczestniczą nie tylko przedstawiciele administracji rządowej i samorządowej, ale także  instytutów naukowo-badawczych, uczelni wyższych, organizacji pozarządowych oraz sektora prywatnego. W ramach platformy, Rządowe Centrum Bezpieczeństwa zorganizowało w dniach 25-26 listopada 2019 r. pierwsze Krajowe forum ograniczenia ryzyka katastrof. Konferencja umożliwiła spotkanie wielu środowisk zaangażowanych we wdrożenie Programu działań z Sendai. Była to okazja do zapoznania się z przykładami dobrych praktyk w tym zakresie, także pod kątem inicjatyw lokalnych dotyczących adaptacji do zmian klimatu. Jednym z wyzwań, które stoi przed platformą jest określenie zakresu danych o stratach, które będą przesyłane do Organizacji Narodów Zjednoczonych.

Najważniejsza jest jednak kwestia zmiany ustawy o zarządzaniu kryzysowym, która umożliwi wdrożenie w Polsce systemu zarządzania ryzykiem. Według obowiązujących w Polsce regulacji, ocena ryzyka aktualizowana jest w cyklu dwuletnim w Raporcie o zagrożeniach bezpieczeństwa narodowego oraz w raportach cząstkowych do Raportu sporządzanych przez ministrów, kierowników urzędów centralnych oraz wojewodów. Dokumenty te stanowią podstawę opracowywanego, również cyklicznie, Krajowego Planu Zarządzania Kryzysowego oraz planów zarządzania kryzysowego na wszystkich szczeblach administracji. Brak jest jednak prawnego uregulowania kompleksowego podejścia do kwestii zarządzania ryzykiem. Przede wszystkim nie istnieje obowiązek opracowywania planów zarządzania ryzykiem. Konieczne jest wprowadzenie przepisów zobowiązujących podmioty zaangażowane w proces zarządzania ryzykiem do opracowania i aktualizowania dokumentów w tym zakresie, a także wdrażania Ramowego programu działań na lata 2015-2030 w sprawie ograniczenia ryzyka katastrof.

Od wielu miesięcy Rządowe Centrum Bezpieczeństwa podejmuje działania aby to osiągnąć. Dostosowania do procesu oceny ryzyka wymaga także Raport o zagrożeniach bezpieczeństwa narodowego. Według zaproponowanych w projekcie zmiany ustawy o zarządzaniu kryzysowym rozwiązań, dokonanie korelacji między regulacjami krajowymi a unijnymi będzie odbywać się bez konieczności opracowywania od podstaw nowych dokumentów planistycznych, lecz z wykorzystaniem obowiązujących. Raport w dalszym ciągu dotyczyć będzie oceny ryzyka. Po jej przeprowadzeniu i wskazaniu najistotniejszych zagrożeń dla bezpieczeństwa narodowego, konieczne będzie określenie celów strategicznych służących ograniczeniu ryzyka ich wystąpienia, z wykorzystaniem istniejących zapisów oraz wniosków zawierających hierarchicznie uporządkowaną listę przedsięwzięć niezbędnych do ich osiągnięcia, z uwzględnieniem regionalnych lub lokalnych inicjatyw, czyli podejmowanych na obszarze województwa. Istotne jest bowiem zrozumienie, że dopiero prawidłowo przeprowadzona ocena ryzyka, identyfikuje zagrożenia i obszary, w których konieczne jest podjęcie działań, w tym zwiększenie nakładów finansowych na przedsięwzięcia ograniczające ryzyko katastrof.

Natomiast plany zarządzania kryzysowego podzielone zostaną na plany zarządzania ryzykiem oraz plany reagowania kryzysowego. Plany zarządzania ryzykiem odnosić się będą do działań uczestników zarządzania kryzysowego w zakresie zapobiegania sytuacji kryzysowej oraz przygotowywania do przejmowania nad nią kontroli, a plany reagowania kryzysowego dotyczyć będą przedsięwzięć realizowanych w sytuacji kryzysowej, w tym związanych z usuwaniem jej skutków.

Podkreślenia wymaga fakt, że rozwiązania te zostały już zapoczątkowane w Krajowym planie zarządzania kryzysowego z 2018 r., który podzielono na cześć A, odnoszącą się do zarządzania ryzykiem, czyli de facto dwóch pierwszych faz zarządzania kryzysowego: zapobiegania i przygotowania oraz część B, dotyczącą reagowania i odbudowy. Informacje dotyczące szczegółowych przedsięwzięć, które do tej pory stanowiły część Raportu o zagrożeniach bezpieczeństwa narodowego oraz zadania i obowiązki uczestników zarządzania kryzysowego dla faz: zapobieganie i przygotowanie, które stanowiły część A Krajowego Planu Zrządzania Kryzysowego, zostaną przeniesione do  planu zarządzania ryzykiem na szczeblu krajowym. Konieczna będzie analiza i uzupełnienie wymienionych przedsięwzięć, z uwzględnieniem elementu służącemu ich weryfikacji aby ustalić czy ich realizacja wpłynęła na ograniczenie ryzyka. Podobnie będzie wyglądać konstrukcja planów zarządzania ryzykiem na pozostałych szczeblach.

Termin wykonania wymaganych przez Komisję Europejską planów zarządzania ryzykiem upływa 8 sierpnia 2020 r. Realizacja tego zadania wiąże się z zaangażowaniem wszystkich szczebli administracji i jak najszybszego rozpoczęcia prac nad przygotowaniem dokumentów. Czas stanowi największe zagrożenie dla tego przedsięwzięcia, a jego realizacja wymaga nowelizacji ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Mając na uwadze powiązanie tego zadania z wymogiem spełnienia warunkowości podstawowej w kolejnej perspektywie finansowej UE na lata 2021-2027, brak planów zarządzania ryzykiem uniemożliwi Polsce wykorzystanie środków z funduszy unijnych. Oznaczałoby to straty rzędu kilkunastu miliardów Euro.

 

[1] Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/420 z dnia 13 marca 2019 r. zmieniająca decyzję nr 1313/2013/UE w sprawie Unijnego Mechanizmu Ochrony Ludności.