Mariusz Cichomski, Ilona Idzikowska – Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji
8 grudnia Sejm RP przyjął ustawę o Służbie Ochrony Państwa, która powołuje w miejsce Biura Ochrony Rządu (BOR) nową formację ochronną. Powołanie nowej służby, zgodnie z założeniami ustawodawcy, ma pozwolić nie tylko na podniesienie standardu realizacji działań ochronnych i zapobiegawczych poprzez ścisłe powiązanie z nimi precyzyjnie określonych zadań i dostosowanie do nich zakresu niezbędnych uprawnień, ale również wprowadzenie nowych rozwiązań organizacyjnych, wzmocnienie pozycji formacji względem innych służb czy stworzenie nowego modelu przebiegu służby.
Ustawa o Służbie Ochrony Państwa (SOP) ma stanowić odpowiedź na potrzeby wynikające z działań ochronnych, a przede wszystkim zagwarantować skuteczność działań formacji odpowiedzialnej za ochronę osób i obiektów o kluczowym znaczeniu dla funkcjonowania Państwa. Pozwoli również uporządkować i doprecyzować dotychczasowe przepisy, poprzez wyjaśnienie szeregu wątpliwości interpretacyjnych powstałych w trakcie prawie szesnastoletniego okresu stosowania ustawy o Biurze Ochrony Rządu[1], a także nieprzystające do obecnych wymagań legislacyjnych.
Jak wskazano w uzasadnieniu, zmieniające się zagrożenia dla bezpieczeństwa osób i obiektów o kluczowym znaczeniu dla funkcjonowania państwa, w tym zagrożenia o charakterze terrorystycznym, wymagają dostosowania do nich zarówno taktyki działań ochronnych, jak i metod realizacji działań rozpoznawczych. Skutkuje to potrzebą zmiany dotychczasowego zakresu uprawnień i sposobu działania formacji ochronnej, w tym przyznania jej prawa do wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, w celu pozyskiwania informacji dotyczących zagrożeń względem ochranianych osób i obiektów, a także zapobiegania przestępstwom stanowiącym bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa tych osób i obiektów.
Zgodnie z artykułem 3 ustawy o Służbie Ochrony Państwa, do zadań tej formacji należeć będzie – w odniesieniu do osób – ochrona Prezydenta RP, Marszałka Sejmu, Marszałka Senatu, Prezesa Rady Ministrów, wiceprezesa Rady Ministrów, ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz ministra właściwego do spraw zagranicznych, a także byłych prezydentów Polski oraz, wchodzących w skład delegacji państw obcych przebywających na terytorium Polski, osób posiadających status głowy państwa, szefa rządu oraz ich zastępców, przewodniczącego parlamentu lub izby parlamentu lub ministra spraw zagranicznych. Ustawa nie zmieniła zatem katalogu osób ustawowo chronionych, dookreślony został jednak krąg osób objętych ochroną w ramach delegacji państw obcych w oparciu o zasadę wzajemności, a także unormowania międzynarodowe. Analogicznie jak obecnie, ochrona będzie mogła być przyznana również innym osobom w oparciu o przesłankę ze względu na dobro państwa (na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw wewnętrznych).
Zmianie uległa procedura określania zakresu ochrony poszczególnych osób objętych ochroną nowej formacji. Decyzję dotyczącą określenia zakresu działań ochronnych realizowanych wobec osób objętych ochroną Służby Ochrony Państwa – z mocy ustawy lub na podstawie odrębnej decyzji ministra właściwego do spraw wewnętrznych – będzie podejmował Komendant Służby Ochrony Państwa, informując o tym ministra właściwego do spraw wewnętrznych.
Ochrona obiektów będzie realizowana nie tylko w odniesieniu do obiektów służących Prezydentowi RP, Prezesowi Rady Ministrów, ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych oraz ministrowi właściwemu do spraw zagranicznych, lecz również wskazanych w decyzji ministra właściwego do spraw wewnętrznych innych obiektów stanowiących siedziby członków Rady Ministrów (z wyłączeniem obiektów służących Ministrowi Obrony Narodowej i Ministrowi Sprawiedliwości). W odniesieniu do ostatniej ze wskazanych kategorii obiektów, decyzja będzie podejmowana na wniosek poszczególnych członków Rady Ministrów, po zasięgnięciu opinii Komendanta SOP oraz Komendanta Głównego Policji, z uwzględnieniem sił i środków pozostających w dyspozycji SOP oraz oceny zagrożenia tych obiektów. Ustawodawca wprowadził również tryb szczególny, zgodnie z którym w przypadkach uzasadnionych względami bezpieczeństwa minister właściwy do spraw wewnętrznych będzie mógł samodzielnie podjąć decyzję o objęciu ochroną SOP lub Policji siedzib członków Rady Ministrów, informując o tym Prezesa Rady Ministrów i członka Rady Ministrów, którego siedziby dotyczy decyzja.
Nowej formacji ochronnej dodane zostanie również zadanie polegające na rozpoznawaniu i zapobieganiu określonego rodzaju przestępstwom skierowanym przeciwko osobom ochranianym oraz przestępstwom przeciwko bezpieczeństwu ochranianych obiektów[2].
Do zadań SOP będzie także należało rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie popełnianych przez funkcjonariuszy i pracowników SOP przestępstw określonych w art. 228, 229, 231, 265 i 266 Kodeksu karnego[3] (a zatem przestępstw korupcyjnych oraz związanych z niedopełnieniem obowiązków czy nadużyciem uprawnień), w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych, a także w zakresie wynikającym z ustawy o szczególnych formach sprawowania nadzoru przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych[4], funkcjonariuszy i pracowników Policji i Straży Granicznej lub strażaków i pracowników Państwowej Straży Pożarnej.
Nowym zadaniom odpowiada rozszerzenie zakresu uprawnień SOP względem posiadanych dotychczas przez BOR. W tym kontekście wskazać należy, że formacja zostanie wyposażona w kompetencje do prowadzenia czynności operacyjno-rozpoznawczych, w formach określonych adekwatnie do zadań, w celu pozyskiwania informacji dotyczących zagrożeń względem ochranianych osób i obiektów, a także zapobiegania przestępstwom stanowiącym bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa tych osób i obiektów. W dotychczasowej ustawie, regulującej funkcjonowanie BOR, służba ta została uprawniona do prowadzenia działań profilaktycznych, wprawdzie częściowo zbliżonych do czynności operacyjno-rozpoznawczych, jednak niewystarczających z perspektywy specyfiki obecnych zagrożeń w zakresie bezpieczeństwa i niedookreślonych ustawowo.
Podstawowym obszarem, w którym wykonywane będą czynności operacyjno-rozpoznawcze, będzie zapewnienie bezpieczeństwa osób i obiektów ochranianych. Tego rodzaju działania dopuszczono także w przypadku przestępstw popełnianych przez funkcjonariuszy i pracowników Służby Ochrony Państwa w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych, co umożliwi nie tylko samodzielne realizowanie zadań w tym zakresie, ale również współpracę z nowotworzonym, na podstawie ustawy o szczególnych formach sprawowania nadzoru przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Biurem Nadzoru Wewnętrznego.
Funkcjonowanie Służby Ochrony Państwa w sferze czynności operacyjno-rozpoznawczych podlegać będzie identycznym wymogom formalnym i mechanizmom kontrolnym, jak w przypadku innych służb posiadających takie uprawnienia, z uwzględnieniem kontroli sądowej. Rozwiązanie to spełnia polski standard konstytucyjny, wymagający zapewnienia niezależnym organom instrumentów kontrolnych i nadzorczych.
Zakładanemu zwiększeniu zaangażowania SOP, względem BOR, w ochronę obiektów stanowiących siedziby członków Rady Ministrów, odpowiada ograniczenie działań ochronnych wobec innych obiektów, tj. placówek dyplomatycznych i obiektów specjalnych, a w konsekwencji przypisaniu w tej sferze odpowiedzialności innym podmiotom.
Zgodnie z ustawą, co do zasady za ochronę placówek zagranicznych odpowiedzialny będzie resort spraw zagranicznych. Na podstawie zmienianych przepisów ustawy o służbie zagranicznej[5], kierującemu placówką zagraniczną przypisano odpowiedzialność za jej bezpieczeństwo. Natomiast za ochranianie placówek zagranicznych RP znajdujących się w miejscu stacjonowania polskich kontyngentów wojskowych oraz ochronę personelu dyplomatyczno-konsularnego tych placówek odpowiedzialna będzie Żandarmeria Wojskowa. Warto zauważyć również, że zmieniane przepisy ustawy o Żandarmerii Wojskowej i wojskowych organach porządkowych[6] przypisały tej formacji właściwość względem osób przebywających na terenach lub w obiektach palcówek zagranicznych RP oraz osób stwarzających lub mogących stwarzać zagrożenie dla osoby ochranianej.
Jak wskazano w uzasadnieniu do ustawy o Służbie Ochrony Państwa, dotychczasowa praktyka działań BOR pokazała, że jest to zbyt mała formacja, niedysponująca wystarczającymi siłami i środkami dla w pełni efektywnej ochrony tych placówek. Warto dodatkowo zauważyć, że w powyższych przypadkach ustawodawca nie posłużył się jak w ustawie pragmatycznej BOR sformułowaniem ochrona „polskich przedstawicielstw dyplomatycznych, urzędów konsularnych oraz przedstawicielstw przy organizacjach międzynarodowych poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej”, a odwołał się do zdefiniowanego w ustawie o służbie zagranicznej pojęcia „placówki zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej”, które jest pojęciem szerszym[7].
Zważywszy jednak na fakt, że ochrona placówek zagranicznych przez Żandarmerię Wojskową będzie ograniczona do miejsc stacjonowania polskich kontyngentów wojskowych, Prezes Rady Ministrów, w przypadkach uzasadnionych względami bezpieczeństwa, będzie mógł podjąć decyzję o objęciu ochroną przez Służbę Ochrony Państwa wybranych placówek zagranicznych Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli zapewnienie ochrony placówek zagranicznych w inny sposób okaże się lub może okazać się niewystarczające. Decyzja podejmowana będzie na wniosek ministra właściwego do spraw zagranicznych, po uzyskaniu opinii ministra właściwego do spraw wewnętrznych, z uwzględnieniem sił i środków pozostających w dyspozycji Służby Ochrony Państwa, oceny zagrożenia tych obiektów oraz możliwego zakresu i sposobu zapewnienia ochrony.
Natomiast w przypadku zadania polegającego na ochronie i zapewnieniu funkcjonowania obiektów i urządzeń o szczególnym znaczeniu, jak wskazano w uzasadnieniu do ustawy, praktyka pokazała, że BOR jest zbyt małą formacją, niedysponującą wystarczającymi siłami i środkami dla w pełni efektywnej ochrony tych obiektów i urządzeń. Realizacja tego zadania przez BOR jest szczególnie utrudniona również z uwagi na fakt, że nie ogranicza się jedynie do zapewnienia ochrony, ale również do zapewnienia ich funkcjonowania, a to z kolei przekracza możliwości finansowe i organizacyjne formacji. W związku z powyższym, założono przejęcie tego zadania przez Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego.
Analogicznie jak obecnie BOR, SOP będzie również odpowiedzialna za prowadzenie rozpoznania pirotechniczno-radiologicznego obiektów Sejmu i Senatu, jednak przejęcie tego zadania przez Straż Marszałkowską rozważane jest obecnie w ramach prowadzonych w Sejmie prac nad nową ustawą o Straży Marszałkowskiej (obecnie funkcjonowanie Straży Marszałkowskiej jest unormowane w ustawie o Biurze Ochrony Rządu).
W omawianym kontekście warto wskazać, że w ustawie obok przepisu określającego obowiązek podmiotów publicznych, co do zapewnienia niezbędnych warunków do wykonywania przez Służbę Ochrony Państwa jej ustawowych zadań, wprowadzono unormowanie nakładające na osoby ochraniane oraz podmioty zarządzające lub administrujące chronionymi przez formację obiektami powinność niezwłocznego przekazywania Służbie Ochrony Państwa wszelkich informacji, mających wpływ na bezpieczeństwo ochranianych osób i obiektów, jak również stosowania się do zaleceń związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa ochranianym osobom i obiektom wydawanych przez Służbę Ochrony Państwa. Praktyka działań ochronnych pokazuje, że istnienie tak sformułowanego zobowiązania jest potrzebne dla zobrazowania powinności, jaka spoczywa również na podmiotach obejmowanych ochroną, a tym samym wynikających z tej powinności uprawnień formacji. Dla skuteczności podejmowanych działań ochronnych niezbędne jest ścisłe współdziałanie ww. podmiotów.
[1] Ustawa z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2017 r. poz. 985 i 1321).
[2] Ustawa wskazuje tu na rozpoznawanie i zapobieganie przestępstwom przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, przestępstwom przeciwko życiu lub zdrowiu, przeciwko bezpieczeństwu powszechnemu, przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji, przeciwko wolności, przeciwko czci i nietykalności cielesnej, przeciwko porządkowi publicznemu, zamachom i czynnej napaści skierowanym przeciwko osobom ochranianym oraz przeciwko bezpieczeństwu ochranianych obiektów, z wyłączeniem dotyczących tych obiektów przestępstw przeciwko ochronie informacji.
[3] Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 2017 r. poz. 2204). 4 Art. 11j ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o szczególnych formach sprawowania nadzoru przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych (Dz. U. poz. 491, z późn. zm).
[4] Art. 11j ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o szczególnych formach sprawowania nadzoru przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych (Dz. U. poz. 491, z późn. zm).
[5] Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o służbie zagranicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 161 i 476). 6 Ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. o Żandarmerii Wojskowej i wojskowych organach porządkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1483 i 1948 oraz z 2017 r. poz. 244, 768 i 1086).
[6] Ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. o Żandarmerii Wojskowej i wojskowych organach porządkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1483 i 1948 oraz z 2017 r. poz. 244, 768 i 1086).
[7] Zgodnie z art. 4 pkt 2 tejże ustawy termin „placówka zagraniczna Rzeczypospolitej Polskiej” oznacza przedstawicielstwo dyplomatyczne, stałe przedstawicielstwo przy organizacji międzynarodowej, konsulat generalny, konsulat, wicekonsulat, agencję konsularną, instytut polski lub inną placówkę podległą ministrowi właściwemu do spraw zagranicznych, mającą siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
