Kamil Stobnicki, Sławomir Łazarek –Rządowe Centrum Bezpieczeństwa

 

Wydarzenia ostatnich lat (zajęcie Krymu, powstanie „państwa islamskiego”, kryzys migracyjny, zamachy terrorystyczne) uświadomiły, że Unia Europejska jako globalny gracz stanęła przed nowymi wyzwaniami i zagrożeniami. Wymagały one adaptacji do zmieniającego się środowiska bezpieczeństwa. W praktyce oznaczało to konieczność nie tylko zdefiniowania na nowo priorytetów działania, lecz także wypracowania bardziej efektywnych zasad podejmowania decyzji. W następstwie tych zmian udoskonalano narzędzia wspomagające gremia i osoby decyzyjne (na różnych poziomach kierowania Unią Europejską oraz w państwach członkowskich) w wypracowaniu i podejmowaniu decyzji. Jednym z takich narzędzi jest ustanowiony decyzją Rady Unii Europejskiej unijny mechanizm reagowania kryzysowego IPCR (EU Integrated Political Crisis Response Arrangements)[1]. Rządowe Centrum Bezpieczeństwa jest krajowym punktem kontaktowym w mechanizmie IPCR, który okazuje się wyjątkowo przydatny w czasie pandemii koronawirusa.

Pierwszym poważnym sprawdzianem dla skuteczności IPCR był kryzys migracyjny. Decyzję o aktywacji mechanizmu po raz pierwszy podjęła prezydencja luksemburska w 2015 r. w odpowiedzi na niespotykaną wcześniej skalę migracji na obszar UE. Kolejnym kryzysem uzasadniającym uruchomienie w praktyce procedur zapisanych w dokumencie ustanawiającym mechanizm IPCR stał się właśnie wybuch pandemii koronawirusa COVID-19.

W teorii IPCR powinien umożliwić efektywną koordynację, a także reagowanie na szczeblu politycznym UE na różnego rodzaju sytuacje kryzysowe. Kluczowy zatem wydaje się elastyczny charakter mechanizmu, pozwalający na reakcję niezależnie od rodzaju i zasięgu kryzysu, a także od jego źródła (wewnętrznego lub zewnętrznego). Zaletami IPCR są więc jego wszechstronność, kompleksowość i uniwersalność.

Wieloaspektowy przekrojowy charakter współczesnych zagrożeń z jednej strony, a charakter mechanizmu IPCR (jego funkcjonalność, struktura, zakres merytoryczny) z drugiej strony, wymagają dobrze skoordynowanej współpracy w ramach każdego państwa, czyli pomiędzy różnymi podmiotami zarządzania kryzysowego (właściwymi w zależności od zaistniałego kryzysu). Fakt ten stał się głównym powodem decyzji o przejęciu przez Rządowe Centrum Bezpieczeństwa funkcji koordynatora współdziałania Polski z mechanizmem IPCR. W praktyce odpowiedzialny jest za to Wydział Współpracy Międzynarodowej RCB. Nowe zadanie Centrum oznacza pełnienie wiodącej roli w opisywanych poniżej narzędziach wykorzystywanych na potrzeby IPCR. Centrum może wywiązywać się z tej roli jedynie pod warunkiem terminowej i efektywnej współpracy z kompetentnymi resortami i służbami.

W kontekście unijnej reakcji na zagrożenie koronawirusem, decyzja o uruchomieniu mechanizmu IPCR została podjęta 28 stycznia br. Wtedy to chorwacka prezydencja w Radzie w obliczu coraz bardziej niepokojących doniesień o skali epidemii oraz w celu zapewnienia państwom członkowskim jak najbardziej terminowej wymiany bieżących informacji aktywowała IPCR w trybie tzw. information sharing mode[2]. Pociągnęło to za sobą zwoływane ad hoc spotkania Grupy Przyjaciół Prezydencji (Friends of Presidency, FoP IPCR). Głównym zadaniem  było wypracowanie skoordynowanych działań na początkowym etapie rozwoju epidemii. Dotyczyły one wzajemnego informowania się przez państwa członkowskie i struktury unijne o wyzwaniach, z jakimi się spotykają, a ponadto o konkretnych potrzebach związanych z rozwijającą się sytuacją kryzysową. Jednym z wiodących wtedy tematów była ewakuacja obywateli UE z Chin, które były pierwszym ogniskiem pandemii[3]. Spotkania tego gremium stworzyły również możliwość uczestniczenia w nich, oprócz krajów członkowskich, także wyspecjalizowanych unijnych agencji np. Europejskiego Centrum ds. Zapobiegania I Kontroli Chorób (European Centre for Disease Prevention and Control, ECDC) czy unijnych dyrekcji: DG SANTE, DG ECHO, DG HOME[4]. Zapewniało to możliwie szeroką ocenę bieżącej sytuacji i pomagało wypracować wszechstronne i w miarę możliwości skoordynowane podejście państw członkowskich oraz UE do zagrożeń i wyzwań, jakie niosła ze sobą pandemia.

Od początku aktywacji mechanizmu na internetowej platformie IPCR (z limitowanym dostępem), w specjalnie dedykowanej zakładce, ukazywały się różnego rodzaju materiały np.: dokumenty opracowywane przez DG ECHO pt: Analytical Brief lub publikowane pod egida Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ) pt. Corona Virus Special Monitoring. Zawierały one najnowsze doniesienia o działaniach podejmowanych przez UE, a także prezentowały bieżący obraz sytuacji. Ponadto, kraje członkowskie zachęcane były do publikowania na tym portalu wprowadzanych u siebie regulacji dotyczących zwalczania skutków pandemii względnie przeciwdziałania im.

Statutowym narzędziem IPCR (obok spotkań nieformalnych) wykorzystywanym od początku aktywowania mechanizmu były tzw. raporty sytuacyjne ISAA (Integrated Situational Awareness and Analysis). Są one opracowywane w ścisłej współpracy przez KE oraz ESDZ na podstawie wkładów przekazywanych przez państwa członkowskie i agencje unijne[5]. Pytania zawarte w kwestionariuszach są sformułowane w ten sposób, aby dać jak najszerszy pogląd na konsekwencje kryzysu pandemicznego, tj. oprócz pytań o aspekty medyczne i zdrowotne (np. o ewentualne niedobory w zasobach, strategię testowania, itd.) zadawane są pytania dotyczące na przykład ograniczeń w ruchu granicznym, usług turystycznych czy transportowych, a także kwestii związanych z dezinformacją czy zagrożeniami cyber. Tak opracowane raporty przedstawiają kompleksowy obraz sytuacji, służący zarówno Prezydencji kierującej pracami Rady, jak i państwom członkowskim UE. Raporty ISAA publikowane są cotygodniowo, dzięki czemu widoczny jest trend zmian zachodzących w związku z sytuacją.

Ze względu na pogarszającą się sytuację epidemiologiczną, 2 marca br. prezydencja podjęła decyzję o aktywowaniu mechanizmu IPCR w pełnym trybie. Na portalu w dedykowanej podstronie kolejne kraje dzieliły się informacjami o środkach wprowadzanych w celu ograniczenia rozprzestrzeniania się wirusa. Zaczęto zwoływać cykliczne posiedzenia tzw. grupy wysokiego szczebla (IPCR high level roundtable, HLRT) z udziałem ambasadorów, a także przedstawicieli KE, ESDZ, ECDC[6]. Chodziło o identyfikację luk w podejmowanych działaniach z walce z kryzysem oraz poszukiwanie obszarów, w których państwa członkowskie mogłyby działać w skoordynowany sposób na poziomie politycznym[7]. Z czasem, spotkania w formacie ambasadorów zostały uzupełnione o spotkania na poziomie eksperckim (WLR IPCR working level roundtable). Każde spotkanie grupy IPCR kończy się opracowaniem konkluzji operacyjnych, czyli swojego rodzaju podsumowaniem oraz wyznaczeniem kolejnych działań dla unijnych instytucji i państw członkowskich.

To właśnie na forum IPCR koordynowane były prace związane ze stopniowym znoszeniem obostrzeń wprowadzonych po „zamrożeniu życia społeczno-gospodarczego w państwach członkowskich” (lockdown). Służyło temu m.in. powołanie w państwach członkowskich sieci punktów kontaktowych w celu gromadzenia informacji dotyczących kolejnych środków deeskalacyjnych wprowadzanych przez poszczególne kraje. Informacje te są przez prezydencję aktualizowane co tydzień, na podstawie wkładu wszystkich państw członkowskich w formie zbiorczej tabeli tzw. COVID-19 Transition Monitoring Table (TMT)[8].

Kolejnym narzędziem opracowywanym przez KE na potrzeby zwiększenia świadomości społeczeństw o kryzysie jest strona internetowa Re-open EU[9]. Rozwiązanie to umożliwia przeglądanie wiadomości dotyczących poszczególnych państw członkowskich UE za pomocą interaktywnej mapy, zawierającej aktualne informacje na temat obowiązujących krajowych środków, a także inne praktyczne porady dla osób odwiedzających dany kraj.

W ramach IPCR działa również nieformalna grupa ekspertów z państw członkowskich UE z zakresu komunikacji kryzysowej – Crisis Communicators’ Network (CCN). W skład grupy wchodzą także eksperci z instytucji unijnych. W normalnych okolicznościach grupa spotyka się przynajmniej raz w okresie jednej prezydencji. Wobec pełnej aktywacji mechanizmu z powodu pandemii, spotkania (w formie wideokonferencji) odbywają się częściej. Poświęcone są omówieniu sytuacji kryzysowej związanej z pandemią koronawirusa czy np. strategii komunikacyjnej w sprawie wychodzenia z kryzysu [10].

Ważnym tematem spotkań IPCR (HLR, WLRT) była dyskusja nad tzw. instrumentem finansowym na rzecz wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych (The Emergency Support Instrument, ESI).[11] Instrument ten ukierunkowany jest w obecnej sytuacji w szczególności na wsparcie sektora ochrony zdrowia. Grono jego beneficjentów może być jednak szersze, skoro koszty działań związanych z pandemią ponoszą także inne podmioty. I tak, pierwsze obszary objęte tym instrumentem to: wsparcie dla transportu zespołów medycznych i personelu medycznego wewnątrz UE oraz z państw trzecich do UE, transport ładunków, transport pacjentów wewnątrz UE oraz z UE do państw trzecich, a także zakup niektórych zapasów medycznych¹².

Aktualnie, ze względu na rosnącą liczbę zachorowań w UE, dyskusja toczona w ramach mechanizmu IPCR koncentruje się na koordynacji działań, w tym wprowadzanych kolejnych restrykcjach i ograniczeniach życia społecznego i gospodarczego tak, aby podejście UE (a tym samym poszczególnych krajów) była możliwie jak najbardziej spójna¹³. Jednym z aktualnych tematów jest chociażby długość obowiązkowej kwarantanny czy wypracowanie wspólnych wskaźników notyfikacji zachorowań. Ponadto, państwa są informowane przez ECDC o bieżącej sytuacji epidemiologicznej na świecie.

 

 

 

[1] Zob. finalizacja procesu weryfikacji CCA: zintegrowane uzgodnienia UE dotyczące reagowania na szczeblu politycznym w sytuacjach kryzysowych (IPCR), 10708/13, 2013.

[2] IPCR obejmuje trzy możliwe tryby funkcjonowania: tryb monitorowania (monitoring mode) – bez konieczności aktywowania mechanizmu, tryb wymiany informacji (information sharing mode) i tryb pełnej aktywacji (full activation mode).

[3] W związku z ewakuacją obywateli UE aktywowany został na wniosek Francji unijny Mechanizm Ochrony Ludności.

[4] Generalne Dyrekcje ds: Zdrowia i Ochrony Konsumentów, Pomocy Humanitarnej i Ochrony Ludności, ds. Migracji i Spraw Wewnętrznych.

[5] Przekazywanie wkładów odbywa się również poprzez platformę IPCR. Do ich umieszczania upoważnione są wcześniej wskazane osoby/instytucje z odpowiednim poziomem uprawnień – tzw. Managing Authority i Validating Authority.

[6] O zwołaniu spotkań oraz uczestnikach spotkania decyduje prezydencja (do 31.12 br. sprawuje ją RFN). Organizację spotkań wspiera Sekretariat Generalny Rady. Spotkania mają charakter nieformalny, mogą być organizowane na poziomie ekspertów, ambasadorów lub ministrów.

[7] W praktyce dyskusje koncentrowały się m.in. na: dostępnych zasobach medycznych, repatriacji obywateli UE z państw trzecich, utrzymaniu przepływu transportu towarów, komunikatach dla podróżujących czy konieczności właściwego informowania społeczeństwa.

[8] Po stronie polskiej tabelę uzupełnia RCB i przekazuje ją do Stałego Przedstawicielstwa RP przy UE. Zawarte w niej informacje obejmują obszary: edukacja, usługi (prowadzenie działalności gospodarczej i wytyczne dla branż), transport, granice, turystyka, gromadzenie się w miejscach publicznych.

[9] Platforma uruchomiona została 15 czerwca br., https://reopen.europa.eu/. Dostępne w czasie rzeczywistym informacje dotyczące m.in. sytuacji na granicach, dostępnych środków transportu, ograniczeń dotyczących podróżowania, środków w zakresie zdrowia publicznego i bezpieczeństwa, takich jak utrzymywanie dystansu fizycznego lub noszenie masek ochronnych, a także inne praktyczne informacje dla podróżnych.

[10] Przedstawicielką Polski w grupie jest Anna Adamkiewicz, szefowa Wydziału Polityki Informacyjnej Rządowego Centrum Bezpieczeństwa.

[11] Instrument ESI stworzony został w 2016 r. w związku z kryzysem migracyjnym w Europie Południowej i potrzebą kontraktowania przez KE pomocy humanitarnej na potrzeby wewnątrzunijne. Reaktywowany został w związku z pandemią. Wsparcie jest finansowane z budżetu ogólnego Unii oraz z wkładów, jakie mogą wnosić państwa członkowskie i inni darczyńcy publiczni lub prywatni. Na ten cel alokowano 2,7 mld EUR na 2020 r.