Sławomir Łazarek – Rządowe Centrum Bezpieczeństwa

Polska, jako członek Organizacji Traktatu Północnoatlantyckiego (NATO), zobligowana została do przestrzegania zobowiązań sojuszniczych. Jednym z nich jest udzielanie siłom sojuszniczym przybywającym do naszego kraju wsparcia jako państwo-gospodarz w ramach systemu Host Nati on Support (HNS). Prawidłowe realizowanie wsparcia przez Polskę ma kluczowe znaczenie dla obronności naszego kraju, a także jego wiarygodności jako partnera działań wojsk sojuszniczych. Od sprawności w wypełnieniu tej roli w razie kryzysu i wojny zależy w dużej mierze bezpieczeństwo Polski, jak również pozycja i postrzeganie naszego kraju na arenie międzynarodowej.

Aktualna polityka NATO, związana  ze zwiększeniem obecności wojskowej w rejonie flanki wschodniej, spowodowała duży wzrost przebywających na terytorium RP wojsk sojuszniczych. Stanowi to nowe wyzwanie dla naszego kraju jako państwa-gospodarza z uwagi na znaczne zwiększenie zakresu obowiązków wynikających z pełnienia tej roli. Realizacja zadań, wynikających z obowiązków państwa-gospodarza (ang. Host Nati on Support, HNS), wymaga przygotowania elementów państwa, w tym również jego infrastruktury, w taki sposób, by móc optymalnie wykorzystać istniejące narodowe zasoby obronne. Celem jest posiadanie sprawnego, krajowego systemu wsparcia sił Sojuszu, które będą realizować zadania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub przemieszczać się przez to terytorium. Jednym z filarów takiego systemu Są przejrzyste i spójne procedury zapewniające właściwe planowanie, przygotowywanie, realizowanie, a także rozliczanie dostarczonego wsparcia.

W celu dokonania nowelizacji zasad funkcjonowania HNS w Polsce, w lutym 2018 roku powołany został – pod przewodnictwem Pełnomocnika Ministra Obrony Narodowej ds. HNS (Szef Zarządu Logistyki – P4 SG WP) – Międzyresortowy Zespół do opracowania „Koncepcji funkcjonowania narodowego systemu wsparcia przez państwo-gospodarza (HNS)”. W jego skład weszli przedstawiciele jednostek i komórek organizacyjnych kompetentnych ministerstw i agend rządowych, w tym również Rządowego Centrum Bezpieczeństwa.

PODSTAWY FORMALNO-PRAWNE

Problematyka funkcjonowania systemu wsparcia przez państwo-gospodarza ujęta została w prawie międzynarodowym i krajowym. System ten ma swoje odzwierciedlenie w ratyfikowanych umowach międzynarodowych zawierających postanowienia dotyczące sił zbrojnych państw nimi objętych. Umowy te Są punktem odniesienia dla dwu i wielostronnych porozumień zawieranych na potrzeby konkretnych operacji i ćwiczeń NATO.

Wśród najważniejszych międzynarodowych dokumentów należy wskazać:

  1. Traktat Północnoatlantycki[1], sporządzony w Waszyngtonie 4 kwietnia 1949 r., w którym postanowiono w artykule 3, że dla skuteczniejszego osiągnięcia celów tego traktatu, strony – każda z osobna i wszystkie razem – będą zapewniały warunki do realizacji zadań wsparcia przez państwo-gospodarza, a także poprzez stałą i skuteczną samopomoc i pomoc wzajemną, będą utrzymywały i rozwijały indywidualną i zbiorową zdolność do odparcia zbrojnej napaści;
  2. Umowa między Państwami-Stronami Traktatu Północnoatlantyckiego, dotycząca statusu ich sił zbrojnych, sporządzona w Londynie 19 czerwca 1951 roku[2] (znana również jako NATO SOFA[3]), która zawiera postanowienia dotyczące m.in. warunków i wymagań wobec sił zbrojnych państwa wysyłającego[4] lub znajdujących się na terytorium państwa przyjmującego[5] objętego obszarem Traktatu Północnoatlantyckiego, członków sił zbrojnych i personelu cywilnego oraz kompetencji i zasad postępowania organów wojskowych państwa wysyłającego oraz organów państwa przyjmującego.

Postanowienia wyżej wymienionych umów międzynarodowych stanowiły podstawę do zawarcia w 2005 roku Porozumienia Ogólnego (MOU) między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Naczelnym Dowództwem Połączonych Sił Zbrojnych NATO w Europie oraz Kwaterą Naczelnego Sojuszniczego Dowódcy NATO do Spraw Transformacji, w sprawie zapewnienia wsparcia przez państwo-gospodarza dla operacji NATO prowadzonych na naszym terytorium. MOU ustala zasady postępowania i procedury zapewnienia przez Polskę wsparcia siłom zbrojnym znajdującym się na naszym terytorium lub wspieranych z terytorium Polski podczas operacji NATO. Porozumienie stanowi dokument ramowy i tworzy warunki niezbędne do szybkiego wejścia i rozwinięcia sił sojuszniczych na terytorium państwa-gospodarza. Polska zobowiązała się do udzielenia wsparcia sojuszniczym siłom zbrojnym w pełnym zakresie swoich możliwości, ale co należy podkreślić, tylko pod warunkiem jego dostępności i w ramach ograniczeń wynikających z zaistniałych okoliczności. Najczęściej takie wsparcie będzie obejmowało m.in.: wodę i żywność, paliwo, energię elektryczną, czy usługi bytowe. Z reguły nie dotyczy to takich spraw jak zaopatrzenie w amunicję czy części zapasowe do sprzętu wojskowego.

Dokumentem stosowanym przy realizacji i rozliczaniu HNS w ramach NATO jest porozumienie standaryzacyjne STANAG 2034 – Standard Procedures for Mutual Logistic Assistance (tzw. Standardowe procedury wzajemnego wsparcia logistycznego w NATO). Wprowadza  on procedury udzielania oraz rozliczania wzajemnego wsparcia logistycznego w sytuacji, gdy siły zbrojne państwa NATO udzielają wsparcia logistycznego siłom zbrojnym innego państwa, dowództwom lub formacjom wielonarodowym w czasie pokoju, kryzysu i wojny.

Ponadto dokumentami mającymi zastosowanie w określaniu wytycznych dla wsparcia cywilnego dla sił zbrojnych, w tym HNS Są m.in.:

  • „Zobowiązanie do podnoszenia odporności” przyjęte przez szefów państw i rządów na Szczycie NATO w Warszawie w 2016 roku;
  • „Wytyczne do podnoszenia odporności” zaakceptowane przez ministrów obrony NATO w czerwcu 2016 roku;
  • Wspólny Komunikat do Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczący Planu działania na rzecz mobilności wojskowej z 28 marca 2018 r. (Joint communicati on to the European Parliament and the Council on the Acti on Plan on Military Mobility).

Warto podkreślić, że współpraca pomiędzy NATO a Unią Europejską w tym zakresie jest rozwijana na podstawie Wspólnej Deklaracji Przewodniczącego Rady Europejskiej, Przewodniczącego Komisji Europejskiej oraz Sekretarza Generalnego z 8 lipca 2016 (NATO Joint declarati on by the President of the European Council, the President of the European Commission, and the Secretary General of the North Atlantic Treaty Organization).

Krajowe przepisy prawne i regulacje związane ze wsparciem przez państwo-gospodarza ujęte są w szczególności w następujących aktach normatywnych:

  1. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą zasady pobytu obcych wojsk na terytorium naszego państwa i zasady przemieszczania się ich przez to terytorium określają ratyfikowane umowy międzynarodowe lub ustawy;
  2. Ustawa o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej[6], w której ujęto zagadnienia wsparcia przez państwo-gospodarza;
  3. Ustawa o zasadach pobytu wojsk obcych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasadach ich przemieszczania się przez to terytorium[7], która określa zasady pobytu i przemieszczania się wojsk obcych na terytorium Polski oraz zawiera unormowania dotyczące m.in. zgód wydawanych przez Radę Ministrów oraz Ministra Obrony Narodowej;
  4. Ustawa o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej[8], która w czasie obowiązywania stanu wojennego nakłada na Ministra Obrony Narodowej obowiązek koordynowania realizacji zadań przez państwo-gospodarza wynikający z umów międzynarodowych (art. 12 pkt 7).

NOWA „KONCEPCJA”

Ze względu na wzrost obecności sił sojuszniczych na terytorium Polski, a co za tym idzie zwiększone potrzeby tych wojsk, zaistniała konieczność podjęcia działań, które spowodują znowelizowanie, a w niektórych aspektach unormowanie podstaw formalno-prawnych w zakresie wsparcia przez państwo-gospodarza.

Aktualnie, Minister Obrony Narodowej posiada nałożony ustawowo[9] obowiązek koordynowania realizacji zadań przez państwo-gospodarza wynikających z umów międzynarodowych, ale tylko w czasie stanu wojennego. Natomiast, co jest istotne w obecnej sytuacji geopolitycznej związanej m.in. z zagrożeniami hybrydowymi, w czasie pokoju i kryzysu, nie ma w państwie ustawowo określonego organu koordynującego realizację zadań HNS. Ponadto, Minister Obrony Narodowej, który ma przedstawiać Prezesowi Rady Ministrów informację o realizacji zadań HNS, nie posiada wystarczających uprawnień do koordynowania realizacji zadań państwa-gospodarza pozostających w gestii organów administracji publicznej, które Są kluczowym elementem wykonawczym. Dlatego też, zgodnie z wolą MON, aby móc pełnić rolę ośrodka koordynującego również działania sfery cywilnej, minister powinien posiadać właściwe kompetencje ustawowe oddziaływania na koordynowane podmioty. Jednocześnie istnieje potrzeba zdefiniowania na nowo zadań realizowanych przez wszystkie organy administracji publicznej.

Nie został również szczegółowo określony zakres pomocy cywilnej i wojskowej, udzielanej przez państwo-gospodarza wojskom sojuszniczym w czasie pokoju, kryzysu i wojny. Tymczasem powinien on uwzględniać rzeczywiste możliwości państwa-gospodarza, które Są pomniejszone o siły i środki zaangażowane w zapewnienie realizacji narodowych zadań obronnych. Szczególnie istotne jest, aby celem ułatwienia realizacji zadań HNS, w jednostkach wojskowych i podmiotach cywilnych zaplanować je w powiązaniu z wydatkami ujętymi w planach finansowych obu tych sfer. Wprowadzone regulacje powinny stanowić podstawę działań systemowych, porządkujących obszar narodowego wsparcia przez państwo-gospodarza, w tym koordynowanie i monitorowanie działań międzyresortowych podejmowanych w ramach HNS.

Doprecyzowania wymaga ponadto zakres udziału organów administracji publicznej w pracach na forum NATO i UE, dotyczących wymogów i zadań HNS. Za zasadne uchodzi nałożenie na cywilne organy administracji obowiązku regularnego i aktywnego uczestniczenia w pracach obu wspomnianych organizacji międzynarodowych. Umożliwić to powinno bardziej efektywne i zgodne z interesem bezpieczeństwa RP kształtowanie polityki i wymogów organizacji międzynarodowych w sprawach związanych z HNS.

WYZWANIA DLA SYSTEMU HNS

Międzyresortowy Zespół wskazał następujące ograniczenia w prawidłowej realizacji zadań wsparcia przez państwo-gospodarza:

  1. Brak jednego źródłowego aktu prawnego (na poziomie ustawy) regulującego obszar realizacji zadań HNS. Obecnie problematyka ta jest rozproszona w różnych regulacjach prawnych;
  2. Przepisy prawa powszechnie obowiązującego dotyczącego systemu HNS nie regulują w pełnym zakresie udzielanej pomocy cywilnej i wojskowej. Należałoby mieć na uwad ze rzeczywiste możliwości państwa-gospodarza, uwzględniając priorytety narodowe oraz czas (pokoju, kryzysu i wojny), w jakim pomoc jest udzielana. Jednocześnie, warto określić zakres udziału podmiotów cywilnych w pracach na forum NATO[10] i UE[11], dotyczących wymogów dla HNS (resorty reprezentujące podstawowe działy administracji rządowej takie jak: energia, gospodarka morska, gospodarka wodna, łączność, zdrowie, sprawy wewnętrzne, transport, finanse i inne);
  3. Przyznanie, tak jak zakłada „Koncepcja”, Ministrowi ON w czasie pokoju i w czasie kryzysu kompetencji ustawowych do koordynowania zadań HNS powinno usprawnić zharmonizowanie realizowanych zadań przez wszystkie zaangażowane organy administracji publicznej. Umożliwić to powinno również kompleksowe uregulowanie funkcjonowania systemu HNS w czasie pokoju, kryzysu i wojny;
  4. Konieczność ujednolicenia istniejącej Bazy Danych HNS, czyli podstawowego zbioru informacji na temat posiadanych narodowych możliwości wsparcia wojsk sojuszniczych;
  5. Konieczność uregulowania zasad finansowania oraz rozliczania wpływów z tytułu udzielonego wsparcia. Ponadto określenie, jaki zakres HNS podlega refundacji przez państwo wysyłające wojska, a jakie wydatki ponosi państwo-gospodarz;
  6. Brak jednolitego i klarownego systemu wymiany informacji, przekazującego do sfery cywilnej potrzeby sił zbrojnych w zakresie HNS, w szczególności w fazie planowania operacji. Istnieje potrzeba dookreślenia, jaki poziom dowodzenia sił zbrojnych może generować potrzeby oraz do kogo po stronie cywilnej te potrzeby powinny spływać.

PROCEDURY NA KAŻDY CZAS

Kluczowym dla wprowadzenia proponowanych zmian jest podtrzymanie stanowiska, że głównym zadaniem narodowego systemu HNS jest stworzenie warunków niezbędnych do przyjęcia sojuszniczych sił zbrojnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz ułatwienie tym siłom funkcjonowania w warunkach umożliwiających wykonanie przez nich zadań. Szczególnie ważne jest przyjęcie procedur, które będą wspierały te zadania w czasie pokoju, bez wprowadzonych stanów nadzwyczajnych.

Kierowanie i koordynowanie przedsięwzięć HNS odbywać się będzie zgodnie z „Koncepcją” w ramach systemu kierowania bezpieczeństwem narodowym. W czasie pokoju podsystem obronny oparty będzie na organach dowodzenia Sił Zbrojnych RP i organach decyzyjnych administracji publicznej państwa działających w ramach przypisanych im konstytucyjnych kompetencji. W sytuacji podwyższania gotowości obronnej państwa i w czasie wojny, podsystem obronny organizowany będzie w oparciu o rozwijany w Siłach Zbrojnych RP Wojenny System Dowodzenia oraz o stanowiska kierowania organów władzy i administracji publicznej. Organy administracji publicznej realizować będą przedsięwzięcia wynikające z obowiązków państwa-gospodarza w ramach bieżącej działalności oraz pozamilitarnych przygotowań obronnych państwa i ujmować je będą w stosownych regulaminach organizacyjnych, zakresach zadaniowych oraz dokumentach sporządzanych w ramach planowania obronnego.

Minister Obrony Narodowej, w zakresie powierzonym przez Prezesa Rady Ministrów, uprawniony zostanie do koordynowania – nie tylko w czasie wojny jak obecnie, ale również w czasie pokoju i kryzysu – całokształtu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej, a także sprawować będzie ogólny nadzór nad realizacją zadań HNS w państwie. Za poszczególne działy administracji rządowej w ramach realizacji zadań HNS odpowiedzialni będą ministrowie kierujący tymi działami, a na szczeblu wojewódzkim – wojewodowie.

W celu podniesienia efektywności realizowanych zadań na rzecz wojsk sojuszniczych stacjonujących lub przemieszczających się przez terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a także poprawy dotychczasowego systemu wsparcia przez państwo-gospodarza, przewiduje się:

  1. Nadanie Ministrowi Obrony Narodowej odpowiednich uprawnień do koordynacji realizacji zadań wynikających z roli państwa-gospodarza zarówno w zakresie odpowiedzialności resortu obrony narodowej jak i resortów cywilnych, reprezentujących podstawowe działy administracji rządowej takie jak: energia, gospodarka morska, gospodarka wodna, łączność, zdrowie, sprawy wewnętrzne, transport, finanse. Zostało to wstępnie uzgodnione w trakcie międzyresortowych konsultacji podczas opracowania „Koncepcji” przez MON;
  2. Powołanie pełnomocników do spraw HNS w ministerstwach, urzędach wojewódzkich oraz innych instytucjach pełniących ważną rolę w systemie HNS;
  3. Powołanie Narodowego Komitetu Koordynacyjnego HNS pod przewodnictwem Pełnomocnika Ministra Obrony Narodowej do spraw HNS (Szef Zarządu Logistyki – P4 SG WP), w skład którego wchodzić będą pełnomocnicy ministrów, wojewodów oraz innych instytucji;
  4. Uregulowanie zakresu udzielanej pomocy przez podmioty administracji cywilnej i wojskowej na rzecz wsparcia przez państwo-gospodarza oraz stałego udziału w pracach grup roboczych NATO i UE zajmujących się wymogami i zadaniami HNS;
  5. Określenie zasad współpracy między ogniwami militarnymi i niemilitarnymi w zakresie działań podejmowanych na rzecz HNS.

Prace Międzyresortowego Zespołu nad opracowaniem „Koncepcji funkcjonowania narodowego systemu wsparcia przez państwo-gospodarza (HNS)” wykazały, że w celu pełnego włączenia ogniw pozamilitarnych w realizację zadań wynikających z obowiązków państwa-gospodarza konieczne Są zmiany legislacyjne regulujące funkcjonowanie systemu HNS w Polsce.

Koncepcja została zatwierdzona przez Ministra Obrony Narodowej 4 grudnia 2018 r. Harmonogram prac zakłada, że przedstawienie systemowego rozstrzygnięcia na szczeblu Rady Ministrów nastąpi do końca 2019 roku po przygotowaniu i uzgodnieniu międzyresortowym projektu nowelizacji ustawy o powszechnym obowiązku obrony wraz z projektem rozporządzenia nadającego Ministrowi Obrony Narodowej oraz jego Pełnomocnikowi do spraw HNS kompetencje w zakresie koordynowania zadań HNS w państwie w czasie pokoju, kryzysu i wojny.

[1] Koordynację współpracy z Civil Emergency Planning Committee (CEPC) i podporządkowanej temu komitetowi NATO grupy roboczej ochrony ludności (CIvil Protection Group, CPG) zapewnia RCB.

[2] W odniesieniu do prac w UE nad Military Mobility w ramach PESCO.

[3] Ustawa z dnia 29 sierpnia 2002 roku o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (art. 12 pkt 7).

[4] Dz. U. z 2017 r. poz. 1430 i 2217 oraz z 2018 r. poz. 138 i 398.

[5] Dz. U. z 1999 r. nr 93, poz. 1063.

[6] Dz. U. z 2002 r. nr 156, poz. 1301, z późn. zm.

[7] Dz. U. z 2000 r. nr 87 poz. 970, (art. 3).

[8] Dz. U. z 2000 r. nr 21 poz. 257, z późn. zm.

[9] Agreement between the Parties to the North Atlantic Treaty regarding the status of their forces.

[10] Zgodnie z art. I ust. 1 lit. d NATO SOFA „Państwo wysyłające” oznacza Umawiającą się Stronę, do której należą siły zbrojne.

[11] Zgodnie z art. I ust. 1 lit. e NATO SOFA „Państwo przyjmujące” oznacza Umawiającą się Stronę, na której terytorium przebywają siły zbrojne lub ich personel cywilny, niezależnie od tego, czy tam stacjonują, czy też przejeżdżają przez nie tranzytem.