ppłk SG Mirosław Szaciłło – Komenda Główna Straży Granicznej

W 2017 roku weszły w życie decyzje Rady i Parlamentu Europejskiego o wpisaniu dwóch państw partnerstwa wschodniego na listę tych krajów, których obywatele nie potrzebują wiz na pobyt do 90 dni w ciągu 180 dni w strefie Schengen – 28 marca w stosunku do Gruzji, a 11 czerwca w stosunku do Ukrainy. Z przywileju tego, według przyjętego w Unii Europejskiej standardu, mogą korzystać tylko osoby posiadające paszport biometryczny i nie daje on im prawa do podjęcia zatrudnienia, działalności gospodarczej lub nauki. Zniesienie obowiązku wizowego nie oznacza zwolnienia z konieczności spełnienia pozostałych warunków wjazdu określonych w Kodeksie Granicznym Schengen. Cudzoziemcy korzystający ze wskazanych regulacji muszą być w stanie uzasadnić cel i warunki planowanego pobytu oraz posiadać wymagane środki finansowe.

Analizując zagadnienie podkreślić trzeba, że obywatele Gruzji i Ukrainy należą do grupy osób uprawnionych do uzyskiwania prawa do zatrudnienia w uprzywilejowanej procedurze – oświadczenia o zamiarze powierzenia pracy cudzoziemcowi. Dodatkowo obywatele Ukrainy korzystają z uprawnień związanych z umową o małym ruchu granicznym. Splot wszystkich tych udogodnień tworzy szczególnego rodzaju okoliczność, która w niektórych środowiskach, nie tylko w Polsce, budziła obawy o szersze uchylenie furtki zagrożeniom migracyjnym.

Bezpośrednio z tymi obawami można wiązać fakt, że, jak zauważa w swojej analizie dr Marta Jaroszewicz, Ukraina długo musiała czekać na ruch bezwizowy. Plan działań na rzecz liberalizacji wizowej (Visa Liberalisation Action Plan) został jej przyznany przez Komisję Europejską jeszcze w 2010 r. Mołdawia, która przystąpiła do VLAP w 2011 r., otrzymała ruch bezwizowy w 2014 r., a Gruzja, od 28 marca ciesząca się przywilejami ruchu bezwizowego, rozpoczęła implementację VLAP dopiero w roku 2013. Opóźnienia Ukrainy wynikały przede wszystkim z braku woli politycznej przeprowadzania odpowiednich reform za czasów prezydenta Wiktora Janukowycza, lecz także z lęków wielu krajów UE obawiających się otwarcia granic dla największego i najludniejszego kraju Partnerstwa Wschodniego (PW). Po drugie, w sytuacji kryzysu migracyjnego wiele krajów członkowskich UE obawiało się ewentualnych konsekwencji wprowadzenia ruchu bezwizowego dla Ukrainy znajdującej się, po rosyjskiej agresji, w faktycznej sytuacji konfliktu zbrojnego o niskiej intensywności. Obawy budziła 1,7-milionowa rzesza osób wewnętrznie przesiedlonych. W grę wchodziła też niechęć wielu krajów unijnych do podejmowania jakichkolwiek zobowiązań liberalizacyjnych wobec krajów trzecich w sytuacji wzrostu tendencji izolacjonistycznych wśród ich społeczeństw.[1]

W odniesieniu do obywateli Ukrainy, jak dotąd, trudno o potwierdzenie jakiejkolwiek z obaw wyrażanych przed przyjęciem nowych rozwiązań. Należy jednak wyraźnie zastrzec, że okres od ich wprowadzenia jest zbyt krótki, aby formułować w pełni miarodajne wnioski. Dla oszacowania wpływu nowej sytuacji prawnej niewystarczający jest wciąż odsetek podróżnych korzystających z przywilejów ruchu bezwizowego w stosunku do całości ruchu.
Od 1 czerwca na wjazd do Polski odprawiono w ruchu granicznym nieco ponad 2 mln obywateli Ukrainy, z których – w zależności od odcinka granicy – jedynie ok. 30% korzystało z dobrodziejstw ruchu bezwizowego przedstawiając do kontroli paszporty biometryczne. Globalna liczba przyjeżdżających jest wyraźnie wyższa od zanotowanej w analogicznym okresie roku poprzedniego, jednak przyrost ten jest w różnym stopniu zauważalny na różnych odcinkach granicy. Największy notuje się w przejściach lotniczych, gdzie wynosi nawet do 53%. Warto podkreślić, że jest to także ten odcinek granicy państwowej, gdzie udział podróżnych z paszportami biometrycznymi (czyli uprawnionych do wjazdu bez konieczności posiadania wizy) wyraźnie przewyższa poziom 30%, a np. w Porcie Lotniczym Lublin, bliskim granicy z Ukrainą, sięga nawet 45%.

W odniesieniu do powyższych wyliczeń należy jednak przyjąć kolejne zastrzeżenia. Wzrost liczby przyjazdów mierzony w stosunku do analogicznego okresuroku poprzedzającego może wynikać m.in. z obowiązującego w okresie 4.07-2.08.2016 r. zawieszenia małego ruchu granicznego, w związku z podwyższonymi wymogami bezpieczeństwa w czasie szczytu NATO i Światowych Dni Młodzieży.

Należy także uwzględnić wyraźnie zaznaczającą się prawidłowość, że udział podróżnych z Ukrainy korzystających z ruchu bezwizowego cały czas wzrasta, a w najszybszym tempie – znowu – w przejściach lotniczych. We wszystkich (drogowych, kolejowych i lotniczych) przejściach położonych w województwie lubelskim (obsługiwanych przez Nadbużański Oddział Straży Granicznej) odsetek ten skokowo podwoił się z czerwca na lipiec. Nie znaczy to oczywiście, że podobna dynamika notowana jest bezustannie i w każdym miejscu. Podany skrajny przykład ma dla całościowych statystyk ruchu o tyle mniejsze znaczenie, że wzrost liczby przyjazdów na tym odcinku był akurat najniższy i wyniósł niespełna 3%.

Charakterystyczny jest jednak 10-procentowy spadek liczby obywateli Ukrainy korzystających z małego ruchu granicznego (MRG), mierzony w okresie styczeń-sierpień 2017 r. Można próbować wysuwać pierwsze wnioski wskazujące, że w perspektywie uzyskania nielimitowanego prawa wjazdu bez wizy do Unii Europejskiej popularność przywileju przysługującego mieszkańcom strefy nadgranicznej będzie stopniowo spadała. Z drugiej jednak strony nie należy oczekiwać całkowitego zaniku tej formy ruchu, ponieważ pozwala on kumulować dozwolone okresy legalnego pobytu w Polsce. Dla potrzeb określenia stopnia wykorzystania pobytu bezwizowego nie wlicza się bowiem okresu pobytu w ramach MRG.

Jak widać, zmiennych jest jeszcze w obecnej chwili tak wiele, a dostępność danych na tyle szczątkowa, że formułowanie ostatecznych ocen wpływu liberalizacji wizowej na tendencje rozwoju ruchu granicznego wydaje się zdecydowanie przedwczesne. Podobna prawidłowość odnosi się do oceny stanu bezpieczeństwa, generalnego poszanowania porządku prawnego czy zagrożeń typu migracyjnego.

Obserwacje Straży Granicznej wskazują, że na terytorium kraju nie odnotowano zdarzeń, które wskazywałyby na istnienie zagrożenia ze strony obywateli Ukrainy (a także Gruzji) korzystających z ruchu bezwizowego. Liczba uzyskiwanych przez sąsiadów indywidualnych uprawnień do wykonywania pracy w Polsce (traktowanych łącznie zezwoleń na pracę i znacznie liczniejszych oświadczeń o zamiarze powierzenia pracy cudzoziemcowi) wzrasta sukcesywnie, także od momentu wprowadzenia ruchu bezwizowego, lecz zjawiska te wydają się być od siebie nawzajem niezależne. Można by natomiast analizować, czy liberalizacja wizowa zmniejszy zainteresowanie uzyskiwaniem wiz z prawem do pracy. Nie ma tu na dzisiaj jednoznacznej odpowiedzi, ponieważ uprawnienia pobytowe uzyskiwane z tych tytułów (przypomnijmy, że jeden z nich należy do prawa krajowego, drugi do europejskiego) nieco się ze sobą „rozchodzą”. Paszport biometryczny uprawnia do pobytu 90-dniowego w okresie 180 dni, a liberalizacja prawa pracy dla obywateli krajów Partnerstwa Wschodniego – do pobytu 180-dniowego w każdym roku. Podjąć zatrudnienie można już dziś w okresie legalnego pobytu bezwizowego, lecz osoby, które zechcą zapewnić sobie stabilniejszą sytuację pracowniczą, mogą nadal być zainteresowane uzyskaniem stosownej wizy.

W okresie od zniesienia obowiązku wizowego nie odnotowano jednoznacznej tendencji co do liczby odmów wjazdu udzielonych obywatelom Ukrainy – sytuacja kształtuje się odmiennie na różnych odcinkach granicy. Jednak w dalszym ciągu najczęstszym powodem odmowy wjazdu był brak dokumentacji uzasadniającej cel i warunki pobytu. Nie można ustalić, ile z tych decyzji zostało wydanych w ruchu wizowym. Oznacza to, że na razie nie potwierdza się zagrożenie przekraczaniem granicy przez osoby niepożądane na terytorium RP/UE posługujące się nowo uzyskanymi dokumentami, w których możliwa jest także zmiana danych osobowych. Nie oznacza to jednak, że zagrożenie to nie wystąpi w przyszłości, tym bardziej, że w obecnych uwarunkowaniach na Ukrainie całkowicie legalne jest posiadanie dwóch tzw. „zagranicznych” paszportów (uprawniających do przekraczania granicy) – tradycyjnego i biometrycznego.

Faktem jest, że w analizowanym okresie ujawniono zdecydowanie mniej wiz wyłudzonych przez obywateli Ukrainy w porównaniu z rokiem poprzednim. Na odcinku Bieszczadzkiego Oddziału SG (woj. podkarpackie) spadek ten sięga 43%. Jednoznacznie potwierdza to formułowane już wcześniej przewidywania, że punkt ciężkości zainteresowania uwolnionych z ograniczeń osób o intencjach migracyjnych przeniesie się z wiz na paszporty biometryczne. Trudno na razie oceniać, ile z nich zostanie zdobytych drogą wyłudzenia lub w złej woli. Należy mieć na uwadze, że w dalszym ciągu na terytorium Ukrainy grupy przestępcze mogą oferować uzyskanie fałszywych odbitek stempli kontroli granicznej oraz cudzych lub legalnych, lecz wystawionych na zmienione dane osobowe, dokumentów tożsamości.

Okres, jaki upłynął od zniesienia obowiązku wizowego dla obywateli Gruzji, jest nieco dłuższy, lecz w zestawieniu z nieporównywalnie mniejszą skalą zjawiska także nie pozwala formułować miarodajnych wniosków. Od 28 marca do końca sierpnia 2017 r. do Polski wjechało 10 393 obywateli tego kraju, co daje 48-procentowy wzrost w stosunku do analogicznego okresu w 2016 r. Zdecydowana większość z nich przekraczała granicę drogą lotniczą
– 84%. Zupełnie inny okazał się też być stopień przygotowania Gruzji do wykorzystania możliwości ruchu bezwizowego – ponad 60% przyjezdnych, a w portach lotniczych nawet 76%, przedstawiało do kontroli paszporty biometryczne. Odnotowano gwałtowny spadek liczby odmów wjazdu, jednak fakt ten silnie wiąże się z jednorazową falą przyjazdów obywateli Gruzji bez jakichkolwiek tytułów pobytowych do Terespola w 2016 r., kiedy trend ten spowodowały masowo szerzące się plotki, że obywatele Gruzji mają cieszyć się szczególnymi względami przy przyznawaniu prawa pobytu w UE. Wówczas tylko w wymienionym przejściu granicznym udzielono 500 odmów wjazdu tym obywatelom, podczas gdy w roku bieżącym liczba ta dla całego województwa lubelskiego (Nadbużański Oddział SG) wyniosła 14.

Zauważyć trzeba, że w przeciwieństwie do obywateli Ukrainy, u podstawy większości tych odmów legły zastrzeżenia w systemie SIS, a w znaczącym odsetku objęły one podróżnych przedstawiających paszporty biometryczne. Nasuwa się wniosek, że zniesienie obowiązku wizowego stało się czynnikiem przyciągającym dla cudzoziemców niepożądanych na terytorium państw Schengen, a uzyskanie nowego typu paszportu było pomyślane jako sposób na obejście utrudnień (na podstawie złudnego przekonania, że po wyrobieniu biometrycznego paszportu system nie zidentyfikuje osoby zastrzeżonej). Jednakże, z uwagi na niskie wartości liczb bezwzględnych w tym zakresie, trudno dziś przyjąć sformułowany wniosek za pewny. Na przykład w województwie podkarpackim w dalszym ciągu najwięcej decyzji o odmowie wjazdu otrzymywali obywatele Gruzji przekraczający granicę w ruchu wizowym.

Na uwagę zasługuje natomiast fakt, że zniesienie obowiązku wizowego w stosunku do tak znacznej grupy podróżnych (obywatele Ukrainy i Gruzji łącznie) nie spowodowało perturbacji w organizacji ruchu granicznego w postaci kolejek czy zatorów w przejściach. Przyczyniły się do tego m.in. wyprzedzające decyzje Komendanta Głównego SG nakazujące odpowiednie przygotowanie struktur kadrowych.

Niezależnie od sformułowanych wstępnych wniosków płynących z analizy bieżącej sytuacji, Straż Graniczna w dalszym ciągu uważa za prawdopodobne następujące scenariusze rozwoju sytuacji:

• Poziom korupcji na Ukrainie może sprzyjać przestępczemu handlowi ukraińskimi dokumentami tożsamości. Jego beneficjentami mogą być zarówno osoby chcące uniknąć konsekwencji wpisu do systemu SIS w celu odmowy wjazdu jak nieuprawnieni do uzyskiwania ukraińskich dokumentów migranci z krajów trzecich. Poważnym zagrożeniem jest możliwość wykorzystania tego modus operandi przez organizatorów handlu ludźmi.
• Relatywnie ułatwiony napływ nielegalnych pracowników z Ukrainy do RP może obniżyć koszty ich pracy i doprowadzić do częstszego stosowania wyzysku i eksploatacji ze strony pracodawców. Konsekwencją może być wzrost napięć społecznych z obu stron (z jednej – wykorzystywanych Ukraińców, a z drugiej – Polaków, którzy ulegną propagandzie, że zabiera im się pracę).
• Nabycie uprawnień do swobodnego ruchu na obszarze Schengen może wzmocnić skłonność do wyboru innych państw członkowskich UE jako miejsca podjęcia zatrudnienia przez osoby korzystające dotychczas wyłącznie z polskich wiz krajowych. Odpływ części siły roboczej z polskiego legalnego rynku pracy może mieć negatywne skutki makroekonomiczne. Czechy i Niemcy prowadziły wprawdzie dotychczas dość restrykcyjną politykę wizową i migracyjną w stosunku do obywateli Ukrainy, jednak nie można wykluczyć zmiany tego podejścia w obliczu realiów ekonomicznych i demograficznych.

Należy jednak wyraźnie podkreślić, że choć wymienione scenariusze wymagają monitorowania oraz analizy zdarzeń i tendencji, wskazane wyżej zagrożenia mogą, a nie muszą się zrealizować.

KOMENTARZ

 Krótki czas obowiązywania nowo nabytych uprawnień obywateli Gruzji, a szczególnie Ukrainy do bezwizowego wjazdu na obszar Unii Europejskiej/Schengen nie pozwala na wyciąganie daleko idących wniosków co do zagrożeń, jakie ten stan prawny może za sobą pociągać. Dotychczas żadne ustalenia nie prowadzą do uprawdopodobnienia najbardziej negatywnych scenariuszy. Należy wszakże oczekiwać dynamicznego rozwoju sytuacji, jako że posiadanie paszportów biometrycznych w tak dużym kraju jak Ukraina dopiero się upowszechnia. Strona ukraińska poinformowała o wydaniu ok. 3 mln egzemplarzy tego dokumentu, co wskazuje, że nadal liczna jest rezerwa osób potencjalnie zainteresowanych. Wzrostowi ruchu granicznego sprzyja też dynamiczny rozwój połączeń komunikacyjnych, w tym tanich linii lotniczych. W tym miejscu wypada jednak zaakcentować, iż wzrost zainteresowania przyjazdami cudzoziemców do Polski – bez wchodzenia w rozliczne szczegółowe przyczyny – sam w sobie stanowi raczej okoliczność korzystną niż negatywną.

 

[1] dr Marta Jaroszewicz, Ośrodek Studiów Wschodnich, Okiem eksperta. Potencjalne skutki zniesienia reżimu wizowego dla obywateli Ukrainy, w: Urząd do Spraw Cudzoziemców Biuletyn – II kwartał 2017, https://udsc.gov.pl/wp-content/uploads/2017/05/UDSC-kwartalnik-wydanie-2-www.pdf, dostęp 5.10.2017 r.